Rámcovými dohodami se kupují služby nebo dodávky za jednotkové smluvní ceny, které by měly být v soutěžích i uzavřených smlouvách transparentně vidět. Bohužel nejsou. Zadavatelé se schovávají za fiktivní modelové výpočty „celkové nabídkové ceny“, kde se sčítá mnoho položek dohromady a někdy se i násobí předpokládaným množstvím plánovaného odběru. Se skutečnými cenami mají tyto agregované údaje pramálo společného. V registru smluv pak jednotkové ceny bývají rovněž začerněny. Stanoviska MMR a ÚOHS, o která jsme v této věci požádali, věc nevyjasnila. Spíše naopak.
U veřejných zakázek, na které jsou uzavírány rámcové dohody, tvoří skutečnou cenu právě jednotkové ceny položek služeb, dodávek nebo stavebních prací, jež jsou předmětem plnění veřejné zakázky. Je zcela přirozené, že zadavatelé potřebují tyto jednotkové ceny nějak přepočíst a shrnout do jednoho čísla. Přinejmenším pro účely hodnocení nabídek je to v podstatě nezbytné. Ani elektronická aukce mezi uchazeči nemůže probíhat v mnoha jednotkových cenách naráz, ale potřebuje na konci každého aukčního kola dospět k nějaké agregované hodnotě, podle které půjde sestavit pořadí.
| Položky rámcové dohody | Předpokládané množství odebraných kusů deklarované modelově zadavatelem | Jednotková nabídková cena | Celková cena za předpokládané množství odebraných vozidel |
|---|---|---|---|
| Vozidlo typu A | 50 ks | 250.000 Kč | 12.500.000 Kč |
| Vozidlo typu B | 20 ks | 500.000 Kč | 10.000.000 Kč |
| „Celková nabídková cena za předpokládané množství odebraných vozidel“ | 22.500.000 Kč |
Tabulka snad dobře ilustruje, co mám na mysli. Ve skutečnosti bude zadavatel kupovat jednotlivé druhy vozidel dle svých provozních potřeb. Může po jednom. Nebo i po vícero kusech. Zákon mu v tomto ohledu nic nepředepisuje. Předpokládané množství odebraných kusů nemusí naplnit, takovou výhradu si určitě vetknul do zadávacích podmínek a ÚOHS ji dlouhodobě také schvaluje. Skutečnou cenou plnění veřejné zakázky jsou tedy částky 250 tis. korun za levnější vůz a 500 tis. korun za dražší model. Takové ceny si mohou daňoví poplatníci, občané města, ale i novináři nebo třeba odborná veřejnost, srovnat s jim dostupnými informacemi. Ale určitě si nic nepočnou s nicneříkající cifrou 22,5 milionů korun, podle které došlo k modelovému hodnocení jednotlivých nabídek. Zpětně z ní rozklíčovat, kolik stojí to či ono vozidlo nelze, a zda město utrácí veřejné prostředky svědomitě či nikoliv, zůstává ve hvězdách.
Jenže úloha jakéhokoliv pomocného modelového výpočtu, který z jednotkových cen kalkuluje jednu souhrnnou částku, začíná a zároveň končí právě v momentu hodnocení nabídek a stanovení pořadí jejich výhodnosti. Využití takové pomůcky nic nemění na tom, že skutečnými cenami za plnění veřejné zakázky jsou nadále jednotlivé jednotkové ceny zadávaných položek předmětu plnění.
Jednotkové ceny obsažené v rámcových dohodách se svojí povahou a významem zásadně odlišují od položkových cen, které dodavatelé uvádějí ve svých nabídkách do běžných veřejných zakázek, například v rámci položkových rozpočtů. Na dílčí ceny v položkových rozpočtech lze uplatnit ochranu obchodního tajemství, jelikož mohou mít povahu údajů o cenotvorbě. Ne tak na jednotkové ceny položek v rámcových dohodách – ty jsou finálním oceněním každé jednotlivé poptávané položky, ať již jde o jednu tiskárnu, jeden automobil, jeden měsíc internetového připojení nebo jeden stan pořizovaný do zásob státní správy hmotných rezerv. Toto platí bez ohledu na okolnost, zda jsou všechny podmínky plnění veřejné zakázky obsaženy v rámcové dohodě s jedním dodavatelem, nebo bude později docházet k obnově soutěže mezi více účastníky rámcové dohody.
Nehledě na uvedené se realita veřejných zakázek, pokud jde o rámcové dohody, ubírá opačným směrem. Naprostá většina zadavatelů se zuby nehty snaží utajit a nezveřejnit konkrétní vysoutěžené jednotkové ceny. Ve formuláři oznámení o výsledku, písemné zprávě, ale i zprávě o hodnocení nabídek, publikují pouze výsledek onoho magického modelového přepočtu. V registru smluv pak bezostyšně jednotkové ceny začerní a do košilky s metadaty vepíšou opět nic neříkající číslo ceny za hypotetické plnění použité při hodnocení.
Takto zaběhlou praxi ovšem v INDOCu vnímáme jako chybnou. A protože máme řadu klientů v oborech ICT a telekomunikací, pro které je výklad této problematiky stěžejní, požádali jsme o stanoviska Úřad pro ochranu hospodářské soutěže i Ministerstvo pro místní rozvoj. Cílem bylo postavit najisto, že jednotkové ceny položek v rámcových dohodách, jsou nabídkovými cenami veřejné zakázky, skutečnými cenami plnění, jsou předmětem hodnocení (byť zprostředkovaně s využitím pomocného výpočtu) a nepodléhají tak ochraně informací dle ustanovení § 218 ZZVZ. Moc to ale neklaplo. Vrátila se nám stanoviska, ze kterých neochota zacelit tuhle zbytečnou díru do lodi smrdí na sto honů.
Oba úřady nás staví do nejednoznačné a neuspokojivé situace, když přitakávají zavedené praxi a v případě existence agregovaného modelového výpočtu „celkové nabídkové ceny“ považují znepřístupnění konkrétních jednotkových cen za možné a legální.
ÚOHS tančí po kružnici a své neurčité stanovisko buduje na neexistenci jednotné definice pojmu „nabídková cena“. Docela mě překvapilo, jak moc je náš zákon děravý v tak základní věci, jako je definice nabídkové ceny. MMR píše v hodně podobném stylu, ale nakonec tvrdí muziku, když se neváhá schovat za tvrzení, že rámcová dohoda není smlouvou na veřejnou zakázku, a tudíž se na ní povinnost uveřejnit sjednanou cenu nevztahuje.
Opravdu nevím, kam se poděl étos snahy o transparentnost, jindy tak hlasitě proklamovaný. A popravdě si nedovedu ani vysvětlit příčinu toho, proč ÚOHS a MMR tato nejapná praxe nevadí a naopak si špiní ruce její obhajobou.
Z uvedeného je tedy patrné, že obsah pojmu „nabídková cena“ určuje částečně i sám zadavatel, když v zadávacích podmínkách stanoví, co bude za nabídkovou cenu považovat, resp. který číselný údaj bude vstupovat do procesu hodnocení, a jak. Zadavatel je při tom s ohledem na ustanovení § 39 odst. 1 ZZVZ vázán pouze základními zásadami zadávání veřejných zakázek. Je tedy zřejmé, že obsah tohoto pojmu se může v jednotlivých situacích lišit, neboť neexistuje jeho jednotná definice platná bez dalšího pro celý text ZZVZ a pro všechny situace.
Pojem „nabídková cena“ je proto třeba vykládat vždy individuálně s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem dané situace a k základním zásadám zadávání veřejných zakázek, potažmo ke smyslu a účelu ZZVZ.
Vzhledem k výše uvedenému je tedy třeba konstatovat, že na Vaši otázku, zda lze jednotkové ceny položek v rámcových smlouvách označit za nabídkové ceny, nelze dát jednoznačnou a obecně platnou odpovědět ex ante, a to nejen z důvodu, že vydání takového stanoviska není v kompetenci Úřadu, nýbrž i proto, že taková odpověď by předpokládala právě existenci jednotné definice pojmu „nabídková cena“ v ZZVZ
Stanovisko ÚOHS
Jelikož rámcová dohoda není smlouvou na veřejnou zakázku, pak se na ní povinnost uveřejnit sjednanou cenu nevztahuje, nejde tedy o povinnou informaci.
V případě uveřejňování smlouvy, resp. rámcové dohody, na profilu zadavatele nebo v registru smluv bude opět záležet na tom, jak je smluvní cena koncipována. Pokud by jednotkové ceny tvořily nabídkovou cenu rámcové dohody, pak nevidíme důvod, proč by tyto měly být označeny jako obchodní tajemství, a to zejména z hlediska zásady transparentnosti. Bude-li však nabídková cena rámcové dohody koncipována jiným transparentním způsobem a jednotkové ceny by tvořily de facto položkový rozpočet rámcové dohody, pak by dle našeho názoru bylo možné tyto označit za obchodní tajemství.
Lze tedy shrnout, že zásadní pro posouzení toho, co v případě rámcových dohod může a nemůže být považováno za obchodní tajemství, resp. informace důvěrné povahy, je určení toho, co tvoří nabídkovou cenu. Pokud je nabídková cena, resp. hodnota, která má být hodnocena, tvoře najednou souhrnnou částkou, pak vše ostatní může (avšak nemusí) být považováno za mechanismus cenotvorby ve smyslu výše uvedených rozhodnutí. Pokud by však byly hodnocenysamotné jednotkové ceny, pak tyto tvoří nabídkovou cenu a jako takové nemohou být označenyza obchodní tajemství nebo informaci důvěrné povahy. Celkovou nabídkovou cenu nelzepovažovat za obchodní tajemství, a tudíž ji nelze neuveřejňovat. Naopak anonymizování celkové nabídkové ceny, pokud je nabídková cena jedním z hodnotících kritérií, by vedlo k netransparentnosti postupu zadavatele v zadávacím řízení a jeho nepřezkoumatelnosti.Závěrem dodáváme, že nemůže být odmítáno poskytování informací, které mají vliv na výběr dodavatele.
Stanovisko MMR
Kterak ÚOHS není metodickým ani konzultačním orgánem?
Na závěr si nemohu nepovšimnout univerzálního alibi, kterým ÚOHS své stanovisko doprovodil. Ocituji jej celé:
Je tedy třeba k Vašemu dotazu konstatovat, že posuzování obecných otázek bez vazby na konkrétní zadávací řízení a mimo rámec správního řízení, příp. šetření podnětu, není v kompetenci Úřadu. Současně lze upozornit, že daná problematika doposud ani neprošla rozhodovací praxí Úřadu. Úřad též poznamenává, že není metodickým ani konzultačním orgánem pro oblast veřejného zadávání v České republice.
Tohle mě fakt mrzí. ÚOHS totiž nevynechá jedinou příležitost pochválit sám sebe za metodickou a osvětovou činnost. Třeba v nedávno uveřejněné Výroční zprávě 2022 doslova uvádí: Důvodem poklesu počtu správních řízení zahájených na návrh může být mj. skutečnost, že Úřad postupně od roku 2021 významným způsobem rozšířil svoji metodickou a edukační činnost. Tato byla zacílena jednak na zadavatele – přičemž Úřad zohledňoval specifika postavení jednotlivých skupin zadavatelů a metodickou podporu koncipoval tak, aby odpovídala individuálním potřebám těchto skupin – a dále na dodavatelskou obec. Stejně tak se ÚOHS intenzivně věnuje pořádání tzv. Metodických dnů veřejného zadávání a jeho zaměstnanci intenzivně přednáší na různých odborných konferencích.
Jak ale dojde na lámání chleba a metodické stanovisko si vyžádá zástupce dodavatelů, který se aktivně pohybuje v branži, staví se ÚOHS na zadní a sumíruje kouzelné odstavce o tom, jak není v jeho kompetenci posuzovat obecné otázky bez vazby na konkrétní zadávací řízení a jak nemůže vydávat stanoviska ex ante k určitým postupům zadavatelů. Chucpe!